不起诉，是指人民检察院在审查起诉后做出不将案件移送人民法院审判而终止诉讼的决定。根据《刑事诉讼法》第177条的规定，人民检察院认为犯罪嫌疑人依法不应追究刑事责任的，应当作出不起诉的决定;对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉的决定;对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。

根据我国刑事诉讼法的规定，不起诉，是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉条件或没有必要起诉的，依法不将犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判、追究刑事责任的一种处理决定。

不起诉是人民检察院对案件审查后依法做出的处理结果之一，其性质是人民检察院对其认定的不应追究、不需要追究或者无法追究刑事责任的犯罪嫌疑人所作的一种诉讼处分。它的法律效力在于不将案件交付人民法院审判，从而在审查起诉阶段终止刑事诉讼。

二、我国不起诉制度的发展

不起诉主要体现的是宽严相济、诉讼效率原则。中国古代虽有"严刑峻法"、"治乱世用重典"的传统，但统治者在儒家"礼"、"仁"、"以德治国"道德传统的影响下，各个朝代都存在一些宽免刑罚的理论与实践传统，对我们研究不起诉思想渊源有一定借鉴意义，综合起来可以从三方面来看:(一)因时而赦及分化瓦解思想;(二)对具体案件区别对待、便宜从事;(三)宽严相济的刑事政策。

因时而赦及分化瓦解思想

因时而赦是指根据国家当时的形势而采取宽大、赦免的刑事政策。中国古代赦的种类比较多，如大赦、特赦等。先秦的法家主张以法律、刑罚作为基本政治手段进行统治。自商鞅变法以后，秦朝历代的统治者都厉行"以法治国"，秦始皇更是奉法家集大成者韩非"以法为本"的"法治"理论为治国的指导思想。史载秦始皇统一六国后，"刚毅戾深，事皆决于法，……于是急法，久着不赦"。

秦始皇在位三十七年，从未行赦。后人以为"秦人极刑而天下叛"。汉朝时，统治者吸取前车之鉴，行宽缓之政消除秦朝苛政的影响，这一时期大赦非常频繁。汉高祖在位十三年赦八次，被国外学者认为是开创大赦令的先例。"西汉之世，赦令最频数，高帝在位十九年，凡九赦，盖汉初得天下，人之染秦俗者深，事之袭秦弊者久，不可不赦，赦之所以与民更始也。"

通常，统治者是为了社会的安定颁诏宽免刑罚，据《汉书·宣帝纪》记载:汉宣帝本始四年四月郡国四十九地震或山崩水出，大赦天下。元康二年春正月诏曰:"书云文王作罚，刑兹无赦，令吏修身奉法，未能称朕意，朕甚悯焉，其赦天下，与士大夫励精更始。"《汉书·元帝纪》记载:"汉元帝三年诏曰:百姓仍遭凶厄，无以相振，其赦天下。"，等等。

这种因灾害而赦免犯罪、宽免刑罚的做法在宋朝、元代等都出现过。其主要的原因是因为统治者面对接踵而来的灾害无力赈灾，广大民众因灾害流离失所，迫于饥饿，犯罪量剧增，这时候如果固守原来的法律，采取以刑去刑，非但达不到遏制犯罪的目的，还极易引发社会矛盾，危害皇权。

分化瓦解，实质上是统治者利用赦免的方式所期望达到巩固统治、平息社会动乱的目的。沈家本在他的著作《历代刑法考》中认为"高祖之赦所以安反侧而散其势也"，此外，《晋书·刑法志》其中也有"赦而散之"的说法，这种适时宽免刑罚，使统治者无需付出高昂的代价，就达到分化反叛势力，促使社会安定。

而对于一些重罪，如十恶之罪，一般是不赦免的。赦免的一般是针对较轻的罪。《宋史·太宗记》记载:"……民犯罪情轻者，释之。"这样的赦例历史上不胜枚举，有时赦"徒"以下犯罪，有时候是"流"以下犯罪，对于更加轻微的犯罪实行更加宽大的政策，汉景帝时，官员吃喝下属食物被发现的不以受贿罪论处，只是计算食物的价值令其赔偿即可，这一点类似我们今天所规定的"犯罪情节显著轻微，危害不大的，不认为是犯罪"的可以适用不起诉的情形之一。

历史上的赦免对象，不仅仅适用在押的犯罪者，更主要的是适用未捕获的和未发觉的犯罪分子，这种做法的目的也是为了以安反侧、分化瓦解犯罪，类似我们今天的自首从轻或免除刑罚的情形。

此外，虽然古代的证据采信以神示证据制度和刑讯逼供证据制度为主，但古代对证据不足、有罪证据与无罪证据相当而又不能互相否定的疑案，也存在"罪疑惟轻，功疑为重"的思想，即对有疑罪的从轻处理;对有功劳有怀疑的仍给予奖励。又如《礼记·王制》记载:"疑狱，汜与众共之。众疑，赦之。"即对于疑案要征求大家的意见，如果大家都认为证据不足，就赦免他。这是"存疑从无"和"证据不足不起诉"的思想萌芽。

对具体案件区别对待、便宜从事

特赦、大赦带来显而易见的弊病是对具体案件和具体犯罪者不能区别对待，容易造成不该赦免的赦免了，而该得到赦免的不能赦免。尤其是"大赦天下"这种一刀切的做法更会放纵一些罪大恶极的惯犯和累犯，给社会带来更不安定的因素。

因此，古代有的统治者在宽免刑罚上采取了区别对待的方法来避免这种弊病，历史上典型的方式有"录囚"和"虑囚"制度的确立，"录囚"和"虑囚"制度起源于汉代，指封建君主或官吏查阅囚犯案卷或直接讯问决狱情况，平反冤狱或督办久系未决的案件。《后汉书·和帝纪》:"永元六年秋七月……录囚徒，举冤狱。收洛阳令下狱抵罪。"此后唐、宋时代亦是如此。《玄宗纪》记载:"开元三年五月，以旱，录京师囚徒。"

录囚或虑囚一般分为两种形式，一是帝王亲录，一是派官员录囚或虑囚。帝王亲录制度在许多朝代都存在过，后来逐渐减少。官员被派往地方录囚或虑囚，具有"小事立断"的职能，事先不必上奏请示，即可"便宜从事"。但古代的"便宜从事"，并不是"罪行擅断主义"，这和我们起诉便宜主义实际上没有什么本质的区别。

在古时的司法实践中，"便宜从事"必然出现"同罪异罚"、"因人而异"的法律适用情况，把握尺度如何直接关系到社会矛盾在制度层面的体现，古时在防止擅断方面给我们提供了两条非常的宝贵的经验，一是"指导以明之"，即指导刑罚的思想或政策要明确;二是慎选执法官员，即提高执法官员的素质，慎重选择掌狱的官吏。这些对中国现代法律制度的完善和发展都有重要的借鉴意义。

宽严相济的刑事政策

宽严相济相当于今天的"惩罚和宽大相结合"的刑事政策。在古代，一旦社会矛盾激化到不可调和，这种情况下采取严刑罚非但不能解决社会矛盾，也无助于解决犯罪问题。反之，统治者越是适用重型，越可能使社会矛盾进一步恶化，那么这时候采取宽大政策就更有利于缓解社会矛盾。

刑罚本身是一种恶害性，不论是肉刑、身体刑或自由刑都是如此。刑罚一旦适用后，很难逆转，不可弥补。对犯有恶劣罪行的人是不能放弃刑罚，但对一些一般轻微犯罪，如果一味强调用刑罚去严惩，不给他们一条悔过自新之路，结果很可能是坚定了他们继续作恶的决心，从而给社会造成更多不安定的因素。古代这种思想和今天的刑法指导原则基本吻合。

建国后，早在民主革命时期的有关法律中对犯罪嫌疑人的不起诉就有记载。如1948年11月30日华北人民政府颁布的《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权责的规定》中就规定了对于汉奸、特务及内战战犯等案件，"侦查的结果嫌疑不足，或其行为不成立犯罪等，再则纵系罪犯，而以不起诉为适当时，则公安机关均有权释放。不予起诉，司法方面不得干涉。"

这里的不起诉包括存疑和不构成犯罪的不起诉和构成犯罪酌情不起诉三种形式。1954年和1979年的《中华人民共和国人民检察院组织法》也都对此作了类似的规定。

免予起诉是中国司法实践独创的一个制度，在打击犯罪、执行国家惩办与宽大相结合的刑事政策的司法实践中发挥了积极的作用。免予起诉制度诞生于中国肃反运动的司法实践，确立于审判日本战犯的立法。1956年4月25日，全国人大常委会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》中规定:对于次要的或者悔罪表现较好的日本战争犯罪分子，可以从宽处理，免予起诉。

1979年7月7日颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定:"不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉。"也就是说，中国1979年刑事诉讼法中规定了免予起诉制度与不起诉制度并存，该法在第11条、102条和104条中对不起诉的条件、复议、复核及申诉的程序和期限等作了明确规定，确立了中国不起诉制度。由于免予起诉制度存在着不经人民法院审判程序就定公民有罪，不符合法制原则，另外免予起诉由人民检察院一家作出，缺乏应有的制约、限制，甚至剥夺了被告人诉讼权利的行使。

例如，莆田县人民检察院1995年共受理起诉的人犯589人，决定免予起诉的竟达106人，占总审查人数近18%，而其中由检察院自行侦查的案件免予起诉的更达65%。一些官员犯罪因其地位特殊性，本应该有罪起诉的被决定免予起诉，导致社会舆论批评。绝大部分学者、专家认为免予起诉的定罪免诉职能不应该由检察院来行使。为此，1996年修订的刑事诉讼法第142条第2款规定:"对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。"

1996年修改后刑事诉讼法在取消免予起诉的同时，排除了人民检察院的定罪权，扩大了不起诉的范围，设立了相对不起诉制度，吸收了免予起诉中的部分合理内核，赋予了检察机关一定的自由裁量权，体现了起诉法定主义与起诉便宜主义的有机结合，这是中国刑事诉讼进一步走向民主法制的又一重要体现。完全符合国际刑事诉讼发展的潮流，使不起诉制度进一步完善。

三、外国不起诉制度的情况

英国

英美法系国家实行当事人主义，在起诉问题上检察官对案件享有广泛的不起诉裁量权，并殊少受到限制。英国作为英美法系的代表，历来重视检察官在行使刑事权力的自由裁量权。英国刑事诉讼法规定:"有犯罪嫌疑必须起诉，这从来就不是我们国家的方针"，只有"该案件符合公共利益，他才应该被起诉"。根据这一规定，公众利益是检察官考虑起诉或不起诉的首要问题，只要检察官认为不符合公众利益，就可以裁量不予起诉。换言之，检察官不起诉裁量权不受案件轻重的限制。英国的警察部门对案件侦查终结后，凡是认为应该起诉的案件必须移交检察官审查，以决定是否向法院起诉。检察官在审查时，主要考虑证明案件事实的证据是否充分，如果觉得证据不足，案件就会被退回警察部门或作不起诉处理。但是检察官没有自行侦查权，但拥有根据公共利益标准而决定是否提起公诉的自由裁量权。检察官所作出的不起诉决定为终局性决定，不受警察部门或者其他机构的影响。在英国，不诉率所占比例不是很高，有资料表明，在英国经过检察机关审查后的案件，每年决定不起诉的约占12%，其中，约70%是因证据不足;约30%是检察官认为不符合公共利益而决定不起诉。不符合公共利益的情形主要包括被害人不愿意对被告人继续追诉、青少年犯罪案件、精神病人犯罪案件等。

美国

美国的刑事诉讼中没有自诉案件，不过任何公民都可以向检察机关或法院提出控告。而是否提起诉讼，则要经过法定的程序。对于那些凶杀、强奸、抢劫等重罪案件，联邦和半数的州的法律规定必须由大陪审团决定是否起诉，先由检察官向大陪审团提供起诉书草案和收集整理好的有罪证据，然后由检察官就法律问题向大陪审团进行解释，大陪审团经过审查、评议和投票表决，如果有半数以上成员认为应当提起诉讼，就批准起诉，进入下一个审判程序;如果有半数以上的成员认为所提供的证明犯罪嫌疑人有罪的证据不足，不应当提起诉讼，就作出不起诉决定。在美国，检察官的不起诉裁量权受国家起诉政策的指导，虽然检察官在决定是否起诉时要考虑犯罪的轻重，但还需要考虑犯罪嫌疑人的个人情况和是否有利于其改造等其他因素。即使是重罪案件，如果检察官对案件进行综合考虑后，认为起诉不利于犯罪行为人改造、不体现公众利益、无助于遏制犯罪或耗费司法资源太大时，都可以不起诉。但对于一些轻罪案件，一般由检察官自行决定起诉还是不起诉。

德国

德国的起诉程序与中国不同，它不是独立的诉讼程序，而是作为侦查终结的一种结果，侦查和起诉一起组成审判前程序。德国检察官在刑事诉讼中的职责之一是领导和指挥警察进行侦查，决定是否提起公诉。检察官根据案件事实和法定条件如认为法院不必要给予处罚，则经管辖法院同意可以不起诉;如果公诉已经提起的，经检察院和被起诉人的同意，在法院审判前可以随时撤销案件，这种提起公诉后检察院还可以作出不起诉决定的做法是德国不起诉的特色。

德国实行起诉裁量原则，指在刑事追究利益不大、优先考虑程序的经济性或者有其他法律政治利益与刑事追究相抵触的情况下，尽管存在着行为嫌疑，检察机关仍可以对此不立案侦查或不提起公诉。德国现行刑事诉讼法典第153、第154条规定的暂时不予起诉、免予刑罚的前提的不予追诉、国外行为不追诉、出于政治原因不追诉、以行动自责时不追诉、不重要的法律依据加刑时的不追诉等制度，都充分说明起诉裁量原则在德国刑事诉讼中被广泛运用。1964年以来，德国起诉裁量的适用范围呈扩大势态。1993年1月1日颁布的《减轻司法负担法》进一步扩大了"起诉权衡原则"的适用范围，检察机关终止刑事诉讼的权限被扩大到中等严重程度的犯罪。据统计，德国检察官审查起诉的案件，每年起诉的约占35%，不起诉占50%，免诉占10%，另有5%作其他处理。

对于检察机关的不起诉决定，被害人有权提起强制起诉程序进行制约。若法官作出裁决要求起诉，检察院必须执行，提起公诉。

法国

法国刑事诉讼法接受了起诉便宜主义原则。该法第40条规定:"检察官接受申诉和指控并估量如何处理。"这就说明在法国，检察官没有义务对所有指控都启动诉讼。法国的检察官一般驻于法院内对犯罪提起公诉。但法国一个重要的司法传统是预审法官的存在，预审法官进行侦察和预审。如果认为应该公诉，将卷宗移送检察官提起公诉。因此不起诉决定由预审法官作出。《法国刑事诉讼法典》第177条规定:"如果预审法官认为案件事实并不构成重罪、轻罪或违警罪，或者罪犯无法认定，或者对被审查人的控告尚不充分，应当裁定宣布不予追诉。"即预审法官有权对其认为无罪、证据不足的案件决定不起诉。该法典185条还规定，共和国检察官有权就预审法官的裁定向刑事审查庭提出抗诉。对于不起诉决定，如果出现新的控告可引起重新审查。这说明不起诉虽具有终止诉讼的作用，但检察院有权决定是否有必要根据新的控告重新开始审查，然后重新提起。

日本

根据日本的法律，刑事诉讼的起诉实行国家起诉主义、起诉垄断主义和起诉便宜主义。即刑事案件只能由国家提起刑事诉讼，检察院是唯一的起诉机关，检察官有自由裁量权，不允许刑事案件自诉。日本《刑事诉讼法》第248条规定:检察官根据犯罪嫌疑人的性格、年龄及境遇，犯罪的轻重情况与犯罪后的表现，认为没有必要追诉的可以不起诉。日本检察机关提起公诉的案件只占起诉案件的50.4%，余者绝大多数属"起诉犹豫"(即裁量不起诉)，据考察，1980年被"起诉犹豫"的人员在三年内重新犯罪率为11.5%，而同期被判缓刑及刑满释放人员重新犯罪率为21.5%和57.2%，可见裁量不起诉的效果在日本是明显的。此外，对于证据不足的案件，如果在不起诉后发现新的重要证据，检察官可以就同一案件再提起公诉。这类似于中国对存疑不起诉的处理。

韩国

韩国的《刑事诉讼法》赋予检察官拥有独占决定是否起诉的权利。检察官拥有较大的自由裁量权，有权力在某些情况下决定不起诉。比如罪行轻微、犯罪人有悔罪表现、没有处罚必要等情况。有资料表明，韩国的不起诉所占的比例比较高，如1998年韩国检察厅共办理了2391960件刑事案件，其中244782件被检察官适用微罪不起诉，占总数的10.2%。案件由被害人自己调查的，如果对检察官的不起诉不服的，可以向高等检察厅申请复议，如果对高等检察厅的复议决定仍然不服，可以向大检察厅申请复议。与中国的刑事诉讼不同的是，韩国没有公诉转自诉的程序，即检察官对起诉是垄断的。

是、关于不起诉制度的学说和性质特点

在刑事诉讼发展史上，关于不起诉制度有起诉法定主义和起诉便宜主义之说。中国现行刑事诉讼法，基本是以起诉法定主义为主，兼顾起诉便宜主义。这实际上是兼顾了起诉法定主义与起诉便宜主义的长处，以使诉讼程序更为合理和科学。不起诉是公诉的组成部分，与修改前的刑事诉讼法相比，不起诉的情况有了很大变化，例如，绝对不起诉在过去的做法是以撤销案件来处理的，相对不起诉过去是以免予起诉处理的。而增设存疑不起诉，保留追诉权，即检察机关认为证据不足，不符合起诉条件，如果有新的证据符合起诉条件，检察机关仍可以起诉。长期以来，中国法学界和司法部门对于1979年刑事诉讼法规定的免予起诉存在较大的争议，多数人认为检察机关免予起诉的决定职能相当于法院作出的确认有罪但免除刑罚的判决，这样，赋予作为国家法律监督机关的检察机关这种定罪免诉的权力显然是行使了人民法院的职能，客观上破坏了法律的权威。因此，中国在1996年修订刑事诉讼法时，立法者充分考虑了司法部门和专家学者的意见，取消了免予起诉，确立了相对不起诉，即赋予检察机关根据案件实际情况灵活处理便宜行事的权力。检察机关对于犯罪情节轻微，但依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，享有决定是否起诉的自由裁量权。这样就将原来可以适用免予起诉的对象纳入不起诉的范围，在原有的不起诉制度中增加新的内容，可见，不起诉内涵扩大了，形式更多元化了，形成了适合中国国情的不起诉制度。

不起诉制度作为检察机关独有的一项职权，体现了中国"区别对待"和"惩办与宽大"相结合的刑事政策。其理论渊源是起诉便宜主义，起诉便宜主义是指公诉方依据法律的授权，基于刑事惩戒的目的和权衡各种利益，对其所审查起诉的刑事案件，选择是否做出控诉以停止刑事程序的原则。起诉便宜主义是与起诉法定主义相对应的刑事诉讼原则，从性质上看，起诉法定主义更似属起诉方职权原则，是一种相对于起诉主体的追诉义务，起诉便宜主义是从起诉的内容着手，更注重起诉后果、起诉效力，以及不同的刑事政策而便宜起诉。在现代刑事诉讼中，基于各种刑事政策权衡和增强诉讼效率的要求，绝对的起诉法定主义已无法在各国刑事诉讼中实现。起诉便宜主义在各国刑事诉讼中都有了直接的体现，起诉便宜主义与起诉法定主义并存相济已成定势。中国起诉制度的改革也基本上是遵循这一思路进行的。

中国不起诉制度包括三方面的内容:不起诉决定的作出(或称不起诉)，对被不起诉人的事后处理和对不起诉决定权的制约。

根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》关于不起诉部分的规定，不起诉是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件、人民检察院自行侦查终结的案件进行审查后，认为案件不符合起诉条件或者可以不将犯罪嫌疑人交付审判，而作出的不将犯罪嫌疑人提交人民法院审判的一种处理决定。不起诉决定具有在审查起诉阶段终结诉讼的法律效力。但人民检察院作出不起诉决定后并没有完成诉讼任务，其对于被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，应当发出检察意见和移送有关主管机关处理，并且对此进行监督，考察对被不起诉人的处罚效果，这是对被不起诉人的事后处理。人民检察院具有作出不起诉决定的权力，这种权力并非不受制约。为保障诉讼主体的合法权益，防止作出错误的不起诉决定，刑事诉讼法及有关刑事政策规定了对不起诉决定的案件通过聘请人民监督员参与决定的制约程序。

不起诉制度是上述三者的有机结合，孤立地看这三方面中任何一方面都不能称之为不起诉制度。

对于不起诉的概念，理论界大致有以下几种表述:

1、不起诉，是指人民检察院对于公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件，经审查认为犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事责任的情形，或者犯罪情节轻微依法不追究刑事责任，以及证据不足不符合起诉条件，作出不将犯罪嫌疑人交付人民法院审判的一种处理决定。

2、刑事不起诉是检察机关公诉职能的一项重要内容，检察机关通过公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件审查后，认为犯罪嫌疑人的行为依法不应追究刑事责任，或者其犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者免除刑罚，以及对于补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，从而不将犯罪嫌疑人诉交法院审判的处理决定。

3、不起诉是人民检察院对侦查终结的刑事案件，确认符合法律规定终止刑事诉讼的条件而作出不将被告人交付审判机关的决定，就此终结刑事诉讼的一项诉讼的活动。

4、不起诉是人民检察院在审查起诉后，作出的不将案件移送到人民法院而终止诉讼的决定。不起诉决定具有终止诉讼的效力。

5、不起诉是指检察机关对侦查终结的刑事案件审查后，确认依法应当不追究刑事责任，或可以免除刑罚不将被告人交付审判机关而自行终止刑事诉讼的一项诉讼活动。

6、不起诉是人民检察院通过审查起诉，认为案件缺乏诉讼条件或者处罚条件，或者认为没有起诉的必要，而依法作出的终止诉讼的司法处分。

综上，上述表述大同小异，均从不同角度来反映不起诉的概念。

情形种类

概况

不起诉的适用范围是指检察院作出不起诉决定的法定情形。根据刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定具有以下三种情形:

法定不起诉(绝对不起诉)

法定不起诉，是指《刑事诉讼法》第177条第1款规定:犯罪嫌疑人有本法第16条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。这种情形我们称之为绝对不起诉，根据《刑事诉讼法》第16条规定，法定不起诉适用于以下六种情形:

(1)情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的

中国刑法把情节分为定罪的界限的定罪情节，根据《中华人民共和国刑法》第十三条来理解，如果某行为虽具有一定的社会危害性，但情节显著轻微危害不大的，不能认为是犯罪。既然不是犯罪，而是一般违法行为，人民检察院当然不能提起诉讼，作出起诉决定。

(2)犯罪已过追诉时效期限的

刑法规定犯罪已过追诉时效期限的不再追诉，主要是因为犯罪分子对社会已无危害，没有必要再对他追究刑事责任。中国《刑法》第87、88、89条对追诉时效有具体规定。犯罪已过追诉时效不予起诉，这是近代世界刑事诉讼法普遍适用的原则。

(3)经特赦令免除刑罚的

特赦是全国人大常委会根据中共中央或国务院的建议，经过审议决定，由最高人民法院和高级人民法院执行。在中国，凡是由全国人大常委会决定，对特定犯罪人免除刑罚的，公安机关不得立案侦查，检察机关也不得向人民法院提起诉讼。

(4)依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或撤回告诉的

中国告诉才处理的案件有四种，侮辱诽谤罪，暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪和侵占。这些案件涉及的主要是公民个人的权益，如婚姻、名誉等，实质上是公民个人的私权，是否追究加害者的刑事责任由公民个人自行决定。对于这些案件，如果被害人及其他有告诉权的人不提出告诉，或者提出告诉后又撤回告诉的，人民检察院依法作不起诉处理。

(5)犯罪嫌疑人、被告人死亡的

犯罪嫌疑人、被告人死亡的，意味着失去了追究刑事责任的对象，追究其刑事责任已没有任何实际意义，故刑事诉讼活动没必要继续进行下去，因此，人民检察院应当作出不起诉决定，就此终止刑事诉讼。

(6)其他法律规定免予追究刑事责任的

酌定不起诉(相对不起诉)

《刑事诉讼法》第173条第2款规定:对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。相似于国外学者的"微罪不起诉"，笔者认为这样称谓能体现其性质，还是比较科学的。从刑事诉讼法规定看，酌定不起诉的适用必须同时具备两个条件:一是犯罪嫌疑人的行为已构成犯罪，应当负刑事责任;二是犯罪行为情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。依照刑法规定，以下几种情形可以适用这种不起诉:

(1)犯罪嫌疑人在中国领域外犯罪，依照中国刑法应当负刑事责任，但在外国已经受过刑事处罚的(《刑法》第10条);

(2)犯罪嫌疑人又聋又哑，或者是盲人的(《刑法》第19条);

(3)犯罪嫌疑人因正当防卫或紧急避险过当而犯罪的(《刑法》第20条、第21条);

(4)为犯罪准备工具，制造条件的(《刑法》第22条);

(5)在犯罪过程中自动中止犯罪或者自动有效防止犯罪结果发生，没有造成损害的(《刑法》第24条);

(6)在共同犯罪中，起次要或辅助作用的(《刑法》第27条);

(7)被胁迫参加犯罪的(《刑法》第28条);

(8)犯罪嫌疑人自首或有重大立功表现(《刑法》第67条、第68条)，但是需要注意的是，人民检察院可以作出也可以不作出起诉决定，在确认犯罪嫌疑人有上述情形之一后，还必须在犯罪情节轻微的前提条件下才能考虑适用不起诉。即人民检察院要根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪目的和动机、犯罪手段、危害后果、悔罪表现以及一贯表现等进行综合考虑，只有在确实认为不起诉比起诉更为有利时，才能做出不起诉决定。有的学者将其解释为"酌定不起诉"，把"应当不起诉"称为"法定不起诉"。

证据不足不起诉

《刑事诉讼法》第175条第4款规定，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足的，不符合起诉条件的，可以做出不起诉的决定。这种不起诉的适用前提是案件必须经过补充侦查。这里需要指出，所谓"可以"做出不起诉决定，并不意味着检察机关有权在起诉与否之间做出自主选择，因为证据不足属于不具备起诉条件的情况，因而不能提出起诉。在此意义上，所谓"可以"一词的表述并不准确，科学的含义是"应当"。

依据最高人民检察院的《规则》的规定，具有下列情形之一的，不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪或需要追究刑事责任的，属于证据不足，不符合起诉条件，可以做出不起诉决定:

(1)据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的;

(2)犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的;

(3)据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的;

(4)根据证据得出的结论具有其他可能性的。

法律意义

法律的价值是指作为主体的人对于作为客体的法律内涵的应有的价值因素的认识，是法律对人的需要的满足。不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义。不起诉制度至少体现了以下几方面的意义:

1、有利于保障人权

2、不起诉有利于保障人权。

在提起公诉阶段，人民检察院通过对侦查终结的案件的审查，对不应追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件或者不需要追究或无法追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，及时地做出不起诉的决定，可以防止过去那种久侦不决、久押不放，把案件"挂起来"的做法，从而及早的解除犯罪嫌疑人被追究的状态，恢复其人身自由。因此，不起诉有利于保护公民的合法权益，保障无罪的人不受刑事追究，体现刑事诉讼法保障人权的宗旨。

3、利于节约司法资源

4、不起诉有利于节约司法资源，实现诉讼经济原则的要求

人民检察院在审查起诉时。发现犯罪嫌疑人具有不应追究刑事责任的情形或无法追究，或者认定犯罪嫌疑人的罪行轻微，不需要判处刑法或可以免除刑法时，及时地做出不起诉决定，终止诉讼程序，不让案件再进入审判阶段，这样可以缩短诉讼时间，节约大量的人力和物力，从而减少诉讼成本，节约有限的司法资源，体现诉讼经济原则。

5、有利于司法机关集中精力处理大案要案

不起诉有利于司法机关集中精力处理大案要案。

近些年来犯罪有不断上升的趋势，其中重大犯罪上升尤为突出。我们应当把工作重点放在重大犯罪上，因此，对那些犯罪情节轻微不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件，或者不应追究刑事责任的案件，及时果断的做出不起诉的决定，有利于司法机关集中精力，花大力气办好大案要案。

四、被不起诉人的自我救济途径

1、救济的法律途径

根据刑事诉讼法第146条规定:"对于人民检察院的依照本法第142条第2款规定的不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后七日内向人民检察院申诉，人民检察院应当作出复查决定，通知被不起诉人，同时抄送公安机关。"

（1）检察机关在向符合刑事诉讼法第142条第2款规定情形的被不起诉人送达不起诉决定书时，应当告知被不起诉人如果不服该决定，可以向人民检察院申诉，同时这些告知事项必须在不起诉决定书中载明。

（2）被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后七日内向人民检察院申诉，由作出决定的审查起诉部门办理。这里所说的"可以"，说明被不起诉人就算在七日之内不提出申诉，并不意味其申诉权当然消灭。法律规定任何公民具有申诉权，同样，被不起诉人如果在七日之外，照样可以向人民检察院提出申诉，只是，这时候受理的部门是人民检察院的控告申诉部门。至于人民检察院什么时候作出复查决定，法律并没有规定期限，这属于立法上的缺陷。

（3）被不起诉人申诉应提交申诉书，写明申诉理由。若没有书写能力的，也可以口头提出申诉，人民检察院应当根据其口头提出的申诉制作比例进行复查。复查认为要维持的，报请检察长作出复查决定。复查认为要撤销的，则需检察委员会讨论决定。

（4）复查决定书应当送达被不起诉人，并同时抄送移送审查起诉的公安机关。若撤销原不起诉决定，则案件应及时交由审查起诉部门审查。

被害人的自我救济途径

防止滥用权力就必须以权力制约权力。被害人的地位和被不起诉人显然不同，司法实践中，依法被检察机关作相对不起诉决定的被不起诉人提出申诉的极少，因为一般而言，不起诉案件"总是对犯罪嫌疑人有利的处分"，而被害人被人作为刑事案件中被侵害的一方，具有追究犯罪的强烈愿望，因此被害人不服不起诉决定的却屡见不鲜。因此，法律在被害人自我救济方面规定的更详细更全面。刑事诉讼法第145条规定:"对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后七日内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对于人民检察院维持不起诉决定的，被害人还可以向人民法院起诉。被害人也可以不经此申诉程序而直接向人民法院起诉。"由此可见，中国被害人对被不起诉决定的救济方式有两种，一种是向人民检察院提出申诉，另一种是向人民法院提起自诉。被害人的申诉和自诉不仅是对自己权益的积极维护，也是对不起诉的一种制约。

被害人申诉的法律程序基本上和被不起诉人申诉的一致，笔者在这里就不再赘述。被害人向人民法院提起自诉的，也就是把原来有检察机关的公诉变成自己参与的"自诉"，刑事诉讼法第170条在规定自诉案件适用范围也明确:"被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。"法律这样规定主要是为了被害人的合法权益在确实受到侵害时在国家公诉方面得不能得到保护时另一种救济方式。但由此也圈定了被害人可以向法院起诉案件的范围，即只有在自己的人身、财产权利受到被告人侵犯的案件才可以转为向人民法院提起自诉。这里的被害人不但可以是自然人，而且也可以是单位。在实践中，单位作为被害人的主体出现，其所受到的损失一般要比自然人大得多，应该得到法律的保护。另外，如果被害人系无诉讼行为能力人或丧失诉讼行为能力，或死亡、失踪，在这种特殊情况下，应允许其法定代理人、近亲属以被害人的名义向法院起诉。

公安机关对检察机关不起诉权的制约

刑事诉讼法第144条规定:"对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉时，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的，可以要求复议。如果要求不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。"可见，公安机关若对检察机关所作的不起诉决定有异议，可以通过要求复议和提请复核两种途径来制约不起诉的决定。其中复议是复核的必经步骤，公安机关只有在向作出不起诉决定的人民检察院申请复议得到维持原决定后，才可以向上一级人民检察院提请复核。当然，公安机关也可以放弃复核的权利。刑事诉讼法之所以这样规定公安机关对不起诉决定的救济处分正是体现了公检法三家相互配合、相互制约的基本原则。

人民法院对检察机关不起诉的制约

根据刑事诉讼法第145条的规定，被害人不服不起诉决定的，可以向人民法院起诉。人民法院对于被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当追究刑事责任，而检察机关不予追究被告人刑事责任的案件，可以作为自诉案件受理。犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判。法院通过受理被害人自诉案件的方式来监督制约不起诉的决定，纠正检察机关的错误。

人民检察院内部监督制约

中国检察系统内部实行检察一体化的原则，上级检察机关领导下级检察机关，对其不起诉的决定当然有权进行监督。根据刑事诉讼法的规定，对于不起诉的规定，公安机关可以向上一级人民检察院提请复核，被害人也可以向上一级人民检察院申诉。上级检察机关可以利用这种途径发现下级检察机关的错误不起诉决定。在同一检察机关内部，审查起诉部门做出的不起诉决定，也要报经检察长或检察委员会进行审查批准，以防止错误的发生。

不起诉是检察机关对刑事案件进行审查后，认为不具备起诉条件或不适宜提起公诉所作出的不将案件移送法院进行审判而终止诉讼的决定。

在刑事诉讼中，基于起诉便宜主义，检察机关享有一定的公诉裁量权，这种裁量主要表现之一就是不起诉权，不起诉是检察机关对刑事案件进行审查后，认为不具备起诉条件或不适宜提起公诉所作出的不将案件移送法院进行审判而终止诉讼的决定。即对达不到起诉标准的案件，依法作出不起诉决定。

2、不起诉对犯罪嫌疑人的意义？

《中华人民共和国刑事诉讼法》第十二条规定：未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》的通知明确：(二)建立犯罪人员信息通报机制人民法院应当及时将生效的刑事裁判文书以及其他有关信息通报犯罪人员信息登记机关。监狱、看守所应当及时将《刑满释放人员通知书》寄送被释放人员户籍所在地犯罪人员信息登记机关。

根据上述规定，只有经人民法院判决才能对一个人定罪，且只有经人民法院判决定罪案件的才会录入犯罪人员登记机关。而检察院不起诉意味着未被法律定罪，即为无罪之人。因此不起诉的结果是犯罪嫌疑人无罪，且没有犯罪记录。

五、案件具备哪些情形律师可以做不起诉辩护？

根据刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定具有以下四种情形：法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉、法律依据条件不起诉的条件。基于检察院的不起诉权，按照刑诉法关于各类不起诉的规定，辩护律师可以考虑在审查起诉阶段做不起诉辩护。比起在法庭上的唇枪舌剑，律师庭前辩护重要性并不亚于庭审辩护，甚至在审查起诉阶段的无罪辩护几率远远大于庭审中的无罪辩护成功率。

01、法定不起诉

法定不起诉又称绝对不起诉，就是基于没有犯罪事实或者没有犯罪行为而做出的不起诉。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条和第十六条规定，具有以下七种情形之一，人民检察院应当作出不起诉决定：

（一）犯罪嫌疑人没有犯罪事实；

（二）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；

（三）犯罪已过追诉时效期限的；

（四）经特赦令免除刑罚的；

（五）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；

（六）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；

（七）其他法律规定免予追究刑事责任的。

法律依据：《中华人民共和国刑事诉讼法》

第一百七十七条第一款：犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第十六条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。 

第十六条：有下列情形之一的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪：（一）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（二）犯罪已过追诉时效期限的；（三）经特赦令免除刑罚的；（四）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（六）其他法律规定免予追究刑事责任的。

02、酌定不起诉

酌定不起诉又称相对不起诉。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”《中华人民共和国刑法》中规定不需要判处刑罚或者免除刑法的情形有：

（一）犯罪嫌疑人在中国领域外犯罪，依照中国刑法应当负刑事责任，但在外国已经受过刑事处罚的可以免除处罚（《刑法》第10条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第十条：凡在中华人民共和国领域外犯罪，依照本法应当负刑事责任的，虽然经过外国审判，仍然可以依照本法追究，但是在外国已经受过刑罚处罚的，可以免除或者减轻处罚。

（二）犯罪嫌疑人又聋又哑的人或盲人犯罪（《刑法》第19条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第十九条 又聋又哑的人或者盲人犯罪，可以从轻、减轻或者免除处罚。

（三）犯罪嫌疑人正当防卫（《刑法》第20条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第二十条 为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，属于正当防卫，不负刑事责任。

正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的，应当负刑事责任，但是应当减轻或者免除处罚。   

对正在进行行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架以及其他严重危及人身安全的暴力犯罪，采取防卫行为，造成不法侵害人伤亡的，不属于防卫过当，不负刑事责任。

（四）犯罪嫌疑人因紧急避险（《刑法》第21条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第二十一条  为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在发生的危险，不得已采取的紧急避险行为，造成损害的，不负刑事责任。

紧急避险超过必要限度造成不应有的损害的，应当负刑事责任，但是应当减轻或者免除处罚。

（五）犯罪嫌疑人犯罪预备（《刑法》第22条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第二十二条  为了犯罪，准备工具、制造条件的，是犯罪预备。  

对于预备犯，可以比照既遂犯从轻、减轻处罚或者免除处罚。

（六）犯罪嫌疑人犯罪中止（《刑法》第24条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第二十四条  在犯罪过程中，自动放弃犯罪或者自动有效地防止犯罪结果发生的，是犯罪中止。  

对于中止犯罪，没有造成损害的，应当免除处罚；造成损害的，应当减轻处罚。

（七）犯罪嫌疑人系从犯（《刑法》第27条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第二十七条  在共同犯罪中起次要或者辅助作用的，是从犯。   

对于从犯，应当从轻、减轻处罚或者免除处罚。

（八）犯罪嫌疑人系胁从犯（《刑法》第28条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第二十八条  对于被胁迫参加犯罪的，应当按照他的犯罪情节减轻处罚或者免除处罚。

（九）犯罪嫌疑人系自首（《刑法》第67条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第六十七条  犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。

（十）犯罪嫌疑人有重大立功（《刑法》第68条）

法律依据：《中华人民共和国刑法》第六十八条 犯罪分子有揭发他人犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他案件等立功表现的，可以从轻或者减轻处罚；有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。

03、存疑不起诉

存疑不起诉又称证据不足不起诉，证据不足不起诉分为两种情形，一种是案件经过补充侦查之后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的情况下所作出的不起诉决定。另一种是检察院经审查发现存在非法取证行为，依法对该证据予以排除后，其他证据不能证实犯罪嫌疑人犯罪的。具有下列情形之一，不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪和需要追究刑事责任的，属于证据不足，不符合起诉条件：

（一）犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；

（二）据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；

（三）据以定罪的证据之间、证据与案件事实之间的矛盾不能合理排除的；

（四）根据证据得出的结论具有其他可能性，不能排除合理怀疑的；

（五）根据证据认定案件事实不符合逻辑和经验法则，得出的结论明显不符合常理的。

法律依据：法律依据

《中华人民共和国刑事诉讼法》

第三百六十八条：具有下列情形之一，不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪和需要追究刑事责任的，属于证据不足，不符合起诉条件：

（一）犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；

（二）据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；

（三）据以定罪的证据之间、证据与案件事实之间的矛盾不能合理排除的；

（四）根据证据得出的结论具有其他可能性，不能排除合理怀疑的；

（五）根据证据认定案件事实不符合逻辑和经验法则，得出的结论明显不符合常理的。

第一百七十五条 人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料；认为可能存在本法第五十六条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。  

人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。  

对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。

对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。

《人民检察院刑事诉讼规则》高检发释字〔2019〕4号（施行日期 2019年12月30日）

第六十七条 对采用下列方法收集的犯罪嫌疑人供述，应当予以排除：

（一）采用殴打、违法使用戒具等暴力方法或者变相肉刑的恶劣手段，使犯罪嫌疑人遭受难以忍受的痛苦而违背意愿作出的供述；

（二）采用以暴力或者严重损害本人及其近亲属合法权益等进行威胁的方法，使犯罪嫌疑人遭受难以忍受的痛苦而违背意愿作出的供述；

（三）采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的供述。

第七十三条 人民检察院经审查认定存在非法取证行为的，对该证据应当予以排除，其他证据不能证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的，应当不批准或者决定逮捕。已经移送起诉的，可以依法将案件退回监察机关补充调查或者退回公安机关补充侦查，或者作出不起诉决定。被排除的非法证据应当随案移送，并写明为依法排除的非法证据。

第三百六十七条 人民检察院对于二次退回补充调查或者补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察长批准，依法作出不起诉决定。

人民检察院对于经过一次退回补充调查或者补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有再次退回补充调查或者补充侦查必要的，经检察长批准，可以作出不起诉决定。

04、法律依据条件不起诉

法律依据条件不起诉仅适用于未成年人。《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百八十二条规定法律依据条件不起诉的适用条件主要包括：

（1）对象是未成年犯罪嫌疑人；

（2）涉嫌刑法分则第四章（侵犯公民人身权利、民主权利罪）、第五章（侵犯财产罪）、第六章（妨害社会管理秩序罪）规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件的；

（3）可能判处一年有期徒刑以下刑罚；

（4）符合起诉条件；

（5）有悔罪表现的；

法律依据：《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百八十二条  对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出法律依据条件不起诉的决定。人民检察院在作出法律依据条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见。

05、不起诉的救济

公安机关：可以向同级人民检察院申请复议，复议意见不接受的可以向上一级人民检察院申请复核。（《刑事诉讼法》第179条）

法律依据：《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十九条 对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。

被害人：在收到不起诉决定书后7日内向上一级人民检察院申诉，人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉，也可以不经申诉，直接向人民法院起诉要求提起公诉。（《刑事诉讼法》第180条）

法律依据：《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十条  对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后，人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。

酌定不起诉中的被不起诉人：在收到不起诉决定书后7日内向人民检察院申诉。（《刑事诉讼法》第181条）

法律依据:《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十一条  对于人民检察院依照本法第一百七十七条第二款规定作出的不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向人民检察院申诉。人民检察院应当作出复查决定，通知被不起诉的人，同时抄送公安机关。

 

05、合规不起诉

自2020年3月起，最高检在上海、江苏、山东、广东等地开展合规不起诉的第一期试点工作。2021年4月，最高检《关于开展企业合规改革试点工作的方案》（“《方案》”），启动第二期企业合规改革试点工作。

企业合规不起诉，《方案》定义是，“检察机关对于办理的涉企刑事案件，在依法做出不批准逮捕、不起诉决定或者根据认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议等的同时，针对企业涉嫌具体犯罪，结合办案实际，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实，促进企业合规守法经营，减少和预防企业犯罪，实现司法办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一”。这就是具有中国特色的“企业合规不起诉制度”，事实上包括了“合规不批捕”“合规不起诉”“合规从宽量刑建议”“合规从宽处罚建议（行政处罚建议）”等多重含义。检察机关积极发挥职能作用，在定罪和量刑两个环节都把企业合规作为重要情节，变惩罚为矫治，这必将对我国推进企业合规制度建设发挥杠杆作用。检察院版“合规不起诉制度”开创先河，也将带动其他司法机关、监察机关加入推进企业合规建设的社会浪潮，共同发挥社会综合治理职能。企业合规建设的价值再次得到强力彰显。

 如果说进入21世纪以来我国企业“走出去”遇到的法律壁垒和中美全方位贸易争端背景下企业层面的斗法，催生了我国企业“合规”意识的萌芽；市场监管总局（国家标准委）、国资委、发改委等部委自2017年以来相继出台的企业合规管理指引性文件，标志着“合规建设”从企业行为上升为政府指导行为；那么，近两年“企业合规不起诉制度”在检察院等司法机关层面的积极探索，则引领着企业合规建设朝着新阶段迈进。在新阶段，合规建设将不再是被动实施，而是内生需要；不再是可有可无的弹性需求，而是必须为之的刚性需求。

一、“合规不起诉制度”的试点地区和典型案例

检察院“企业合规不起诉制度”第一期试点在上海、江苏、山东、广东等地6家基层检察院开展。

 2021年4月刚刚确定的第二期试点则涉及北京、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广东等十个省（直辖市），具体试点单位由上述省级检察院自行确定，每个省（直辖市）确定1至2个基层院作为试点。相比第一期试点，第二期试点范围大幅扩大。

 作为一项改革试点工作，具体实施细则和操作办法由各试点单位在最高检的指导下先行先试。目前，大多数试点地区都是以内部文件形式发布具体办法。

 最高检公布的典型案：

 江苏省张家港市检察院办理的某化机公司及其负责人污染环境案，检察机关督促涉案企业开展合规建设，并委托环保、税务、应急管理等部门人员考察评估合格后，召开公开听证会，邀请辖区政府、公安机关、人民监督员、工商联和律师共同参加，一致同意作出相对不起诉决定。

 深圳市南山区检察院办理的某科技公司工作人员涉嫌对非国家工作人员行贿案，检察机关在作出相对不起诉决定的同时，督促该公司通过合规建设，建立了反商业贿赂制度，并重启了上市申报程序。

二、“合规不起诉制度”的适用

合规不起诉并非中国的本土经验，而是欧风美雨的产物。美国联邦量刑委员会于1987年制定的《联邦量刑指南》中规定：如果企业建立了有效的合规体系或者合规系统，就可以在出现刑事犯罪时，被减轻刑事处罚。美国司法部后续在该指南的基础上制定了《联邦检察官手册》，对检察官适用合规不起诉或者合规暂缓起诉的具体要求首次作出了详细规定，为该制度的域外推广奠定了实践基础。英国2013年颁布的《犯罪与法院法》也借鉴了刑事合规暂缓起诉制度，基本上是美国暂缓起诉制度的翻版。此后，加拿大、澳大利亚、新加坡等国也宣告确立了暂缓起诉制度。

 在我国，2015年出现“合规不起诉第一案”，即浙江省岱山县检察院办理的某公司伪造增值税专用发票、虚构抵押物案。该案中，涉案企业以合规整改和出具《自查及整改承诺书》，换得检察院的不起诉决定。当前，最高检先后两批次合规改革试点，则标志着“合规不起诉”进入体系化、制度化发展阶段。

 作为一项重要的新生司法措施，最高检察机关的积极推动也得到了学界、实务界的广泛响应，《法学杂志》还在2021年第1期专门设立了“企业合规不起诉专题”。 

（一）合规不起诉制度的适用对象

首先，企业合规不起诉制度的适用对象既包括企业犯罪案件，也应包括企业经营者等个人犯罪案件。

目前的实践探索中，大多数试点单位都规定，合规不起诉制度的适用对象除了涉罪企业外，也包括企业经营者、管理者和关键核心人员等。如试点地区之一的辽宁省检察院等十机关制定的《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》（“《合规考察制度意见》”）规定：涉罪企业合规考察制度既适用于单位犯罪案件，也适用于企业经营者、管理者、关键技术人员等重要生产经营人员与企业生产经营相关的个人犯罪案件。

 最高检下发《方案》时指出，开展合规不起诉等改革试点工作，是保护民营企业家合法权益，依法对涉案企业负责人不捕、不诉、不判实刑的“后半篇文章”。企业合规不起诉制度的适用对象不应只是单位犯罪案件，对企业管理者、经营者、直接责任人员实施的与企业生产经营相关的个人犯罪案件也应同样适用。

其次，改革期间，企业合规不起诉制度一般适用于可能判处3年以下徒刑的轻微案件，但不排除作为部分重刑案件量刑的考量因素。

 以上述《合规考察制度意见》为例，该意见第六条第一款规定，合规考察制度的案件适用于企业责任人员可能被判处三年以下尤其徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件。

但与此同时，该制度第六条第三款则同时针对可能判处3年以上10年以下有期徒刑的案件规定了适用条件。

 目前有学者对3年以上相对重刑案件适用合规不起诉制度问题进行了探讨。陈瑞华教授的观点为，对于有条件实施各类专项合规管理体系的大中型企业而言，“即便涉嫌较重的犯罪，检察机关仍然可以将其纳入法律依据条件不起诉的适用对象，开展合规考察和合规监管，并作出相对不起诉的决定”。即便是特别严重的犯罪，如果不宜适用“合规不起诉”，也可以进行其他合规激励，比如“提出宽大的量刑建议，建议法院降低罚金额度”。

 再次，适用合规不起诉制度的涉罪案件类型。

 目前，部分试点单位列举了适用该制度的犯罪案件类型，不完全列举了包括：商业贿赂、扰乱市场秩序犯罪；生产、销售伪劣产品罪；税收犯罪；地方金融组织犯罪；银行保险企业犯罪；污染环境罪；破坏自然资源罪；走私犯罪。

（二）合规不起诉制度的启动主体和启动时间

首先，最高检《方案》明确合规不起诉的启动主体只能是检察机关，但其他主体特别是公安机关也可以提出适用建议。

 按照目前的《方案》，合规不起诉制度的启动主体是检察机关。但从该制度的实施目的以及社会综合治理角度而言，督促涉案企业加强合规管理，提高社会治理现代化水平，这不是检察院一家的责任。其他相关的公权力机关，比如法院、司法行政机关、公安机关、监察机关，甚至有关权力机关、监督机关，代表委员个人，也可以依法在具体案件中就“合规不起诉制度”的适用提出建议。

 特别是除检察院以外的侦查机关，考虑到目前大多数企业涉嫌犯罪的案件都由公安机关负责立案侦查，检察机关在介入的时候涉案企业或个人可能已经受到了强制侦查措施的侵害，“办理一个案件，搞垮一个企业”的后果已经形成。所以，在侦查阶段尽早启动该制度的适用程序十分必要。

 陈瑞华教授认为：一是公安机关在对涉嫌犯罪的企业做出立案决定后，发现案件符合适用合规不起诉制度条件的，可以将案件及时移交检察机关审查确认；二是公安机关也可以将企业合规机制纳入侦查工作的轨道。

 其次，部分试点地区规定检察机关应当自案件移送审查起诉之日起30日内启动合规考察程序，但对于有意愿适用该制度的企业而言，应尽早提出申请。

 对于制度启动的时间，最高检《方案》只明确应当与认罪认罚从宽制度、检察建议和依法适用不起诉结合起来，并没有规定具体的时间。辽宁省检等十机关《合规考察制度意见》则将启动时间限于移送审查起诉之日起30日内。

未来趋向，除检察机关在审查起诉阶段之外，公安、监察等机关在案件审查起诉之前，特别是侦查阶段，同样可以依法提出适用建议。所以作为有意愿适用该制度的企业，在有关机关开始调查的初期，就应尽早进行评估并提出适用申请，争取宽大处理。

（三）企业合规建设的考察与落实

“合规不起诉制度”是一种法律依据条件的不捕、不诉或从宽处理制度，是不起诉制度与企业合规的结合，其前提是企业愿意开展合规建设并接受考察监督。所以，在检察机关同意适用该制度之后，如何开展企业合规建设，搭建符合监管机构要求的合规体系，是该制度实施的重点。

1、合规考察期

目前，有试点单位将涉罪企业的合规考察期定为3个月至5个月，也有定为6个月至1年甚至更长。基于“改革合法性”考虑，合规考察期的期限设置主要考虑我国刑事诉讼法对审查起诉期限的规定，力求在法定期限内寻求尽可能长的考察期限，以便为有效的合规监管创造时间保障。

2、合规监管

有效的合规监管模式是合规不起诉制度实施的关键，某种程度上决定着该项改革行动的成败。从现有案例来看，合规监管都不是检察机关一家所为，借助外部监管力量是大势所趋，而律师等专业人士的参与也必不可少。

 在最高检公布的张家港市检察院办理的某污染环境案件中，辖区政府、公安机关、人民监督员、工商联和律师共同参与了监管后期的评估听证。在辽宁省检等十机关《合规考察制度意见》中也规定，对于拟作不起诉决定的合规考察案件， 检察机关应当邀请行政监管机关、参与合规考察的的律师、会计师、税务师等专业人员参加，全面审查涉罪企业的合规建设情况。在深圳市宝安区司法局《关于企业刑事合规独立监控人选任及管理规定（试行）》中，则明确规定，“企业刑事合规独立监控人，是指受犯罪嫌疑企业委托，对企业刑事合规情况进行调查、规划、监督的律师事务所”。

 就目前而言，企业合规监管主要有三种模式：

一是检察机关主导模式。即由检察机关主导聘请专业机构作为外部监管人。深圳市南山区检察院采取了这一模式。

二是独立监控人模式（专业监管模式）。即由涉案企业按照检察机关要求聘请律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等外部专业机构担任独立监控人。深圳市宝安区检察院采取了这一模式。

三是行政部门监管模式。即由检察机关委托政府行政主管部门或者企业所在街道、乡镇政府担任考察机关。浙江省宁波市人民检察院采取了这一模式。

3、合规协议与承诺

对于符合适用条件的企业，检察机关一般会与涉案企业签订合规监管协议书，有的地方还要求出具合规承诺。合规监管协议书的内容一般包括：企业承担配合调查、赔偿被害人或缴纳罚款的义务；企业制定合规计划；企业合规计划的监管模式；合规计划的定期报告；协议考察期限；考察结果的应用；违约法律后果等。此类协议究竟如何定性，目前还没有定论。

4、合规建设计划

一份有效的、能获得检察机关认可的合规建设计划，是企业获得不起诉等宽大处理的首要前提。辽宁省检等十机关《合规考察制度意见》对合规计划的要求是，“合规计划应针对企业涉嫌的罪名，对于引发犯罪的企业内部治理结构、规章制度、人员培训等问题和漏洞进行全面梳理，通过制定完备的合规管理规范、构建有效的合规组织体系、健全合规风险防范及违规应对机制等方式，在制度上有效防止犯罪再次发生” 。

5、合规报告

合规报告包括合规计划执行过程中定期报送的《合规执行情况报告》，以及合规考察期届满时出具的《合规评估意见报告》。前者由企业在专业人士协助下定期向监管部门或独立监管人提供，接受过程监督；后者是考察结束后，监管机构对企业合规建设情况和合规协议执行情况的全面考核评估，其评估意见将作为检察机关作出是否不起诉决定的重要依据。

6、审查处理决定

考察期届满，监管机构出具评估意见后，检察机关将进行审查并作出最终处理决定。涉罪企业按要求完成合规建设，在考察期内没有发生违反监管协议要求的情形，一般应当对涉案企业及直接负责的主管人员或其他直接责任人员作出不起诉决定；对确需提起公诉的，也可以建议从轻、减轻处罚；对尚需进行行政处罚的，也可以建议宽大处理。

按照合规不起诉制度公开性的要求，检察机关作出最终处理决定时，一般应公开进行，并邀请行政机关、专业机构或者其他监督主体参与审查过程。

三、对企业的建议

（一）认真组织研究，充分争取改革红利

以企业合规建设换得不起诉或其他宽大处理，这是争取当前刑事或司法改革红利的有利契机。涉罪企业应尽快组织研究当地检察机关合规不起诉制度的具体实施办法，并尽力争取获得适用机会。即便在当前两批试点地区之外的企业，也应认真组织研究，因为该项机制大有全面铺开之势。且即使在改革试点之前，早在2015年就有了“第一案”，说明无论纳入试点与否，都有适用空间。

（二）尽早提出申请，无需等到审查起诉阶段

就目前的司法实践来看，合规不起诉制度的启动权独属于检察院，但这并不意味着涉罪企业在该制度的启动过程中没有提出意见的权利，因而想要适用该制度的企业应当积极沟通，尽早提出申请。特别是为了防止在侦查阶段，相关强制性财产处置措施给企业经营带来不利影响，更应积极提前争取并配合签署认罪认罚具结书等文书。

（三）依法通过不同途径反映诉求，最大程度争取合法权益

涉罪企业经评估后，认为可以适用合规不起诉制度的，首先应按照案件所处阶段向办理机关申请，可以在审查起诉阶段向检察院申请，也可以在侦查阶段向检察院、公安机关等侦查机关申请。当然，也可以按照法定途径，向有关行政机构、工商联或者当地人大、政协机构及其代表委员、特约监督员等反映诉求，希望纳入该制度适用考察的范围。

（四）专业人士的全程介入，特别是合规计划的制定与实施

作为一项尚处于改革探索阶段的司法举措，律师等专业人士的解读与协助无疑十分必要。律师等专业人士的介入环节至少应包括：对企业涉罪的分析评估、适用合规不起诉制度的申请、合规协议与承诺的起草与审核、合规计划的制定和实施、合规监管的参与、合规报告的撰写或把关、与检察院等有关机关的对接沟通、刑事诉讼程序的参与，等等。

其中，如何制定一份有效的合规计划，确保按照监管要求予以实施，并最终获得检察院等监管部门或监控人的认可，是重中之重。企业应当选择真正具有企业合规建设实践经验、具有民行刑一体化处理能力的专业团队开展合规建设。

（五）无论是否涉罪，企业都应尽早布局合规建设

合规的价值，在于树立以合规为导向的企业价值观。在当前的国际国内环境和监管背景下，中国企业应当未雨绸缪，尽早开展合规体系建设。中国的企业管理者应该意识到，合规已经成为企业内生和刚性需求，合规是建立未来商业朋友圈的必备名片，越早布局合规建设，就越有机会赢得未来竞争。

尽管对于试点工作反馈情况如何、制度层面的合规不起诉如何建立，目前还不得而知，但通过良好的合规制度阻却企业责任的司法案例已经实实在在地发生。

特别是在我国合规不起诉制度正值起步的当下，率先开展合规建设的企业将具有先发优势，更容易被作为示范案例，进而有利于引导有关机关确立与本企业自身情况相符的合规标准。而且在合规要求和监管政策必将密集出台的背景下，尽早建立合规管理体系，实际上也有利于企业应对更大的合规浪潮所带来的冲击。

六、承办的三则不起诉案例

案例一：

彭某，男，1991年6月19日出生，汉族，大专文化，黑龙江省桦川县人，住青岛市城阳区，2021年1月6日因涉嫌故意伤害罪被青岛市公安局城阳分局刑事拘留，同年1月19日检察院审查不批准逮捕，同日由青岛市公安局城阳分局取保侯审。本案由青岛市公安局城阳分局侦查终结，以彭某涉嫌故意伤害罪，于2021年1月22日向本院移送审查起诉。本院受理后，于法定期限内已告知被不起诉人有权委托辩护人和认罪认罚可能导致的法律后果，告知被害人有权委托诉讼代理人，依法讯问了被不起诉人，审查了全部案件材料。经依法审查查明：2020年10月18日21时许，彭某酒后在青岛市城阳区东方城对面烤骨头店二楼，与同桌喝酒的被害人宋某某发生言语冲突，后彭某持啤酒瓶将宋承永脸部、头部打伤。经法医学损伤程度鉴定，宋某某所受损伤属轻伤一级，后彭某赔偿受害人，彭某于2020年12月25日主动至公安机关投案。认定彭某犯故意伤害罪的证据如下：1.被不起诉人归案情况说明、报案抄录、查获经过、谅解书等书证；2.证人证言；3.被害人陈述；4.被不起诉人的供述与辩解；5.辨认笔录；6.鉴定意见；7.视听资料等。检察院认为，被不起诉人彭某实施了《中华人民共和国刑法》第二百三十四条规定的行为，但犯罪情节轻微，已赔偿被害人并取得谅解，系自首且自愿认罪认罚，依据《中华人民共和国刑法》第三十七条的规定，不需要判处刑罚，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款的规定，决定对彭某不起诉。被不起诉人如不服本决定，可以自收到本决定书后七日内向检察院申诉。被害人如不服本决定，可以自收到本决定书后七日以内向青岛市城阳区人民检察院申诉，请求提起公诉；也可以不经申诉，直接向青岛市城阳区人民法院提起自诉。

案例二：

焦某某，男，2002年12月24日出生（案发时为未成年），初中文化程度，务工，青岛市城阳区人，2020年4月8日因涉嫌非法拘禁罪被青岛市公安局即墨分局刑事拘留，同日被取保候审。法定代理人焦某一，系犯罪嫌疑人父亲，案件由青岛市公安局即墨分局侦查终结，以焦某某涉嫌非法拘禁罪、聚众斗殴罪，于2020年6月17日向检察院移送审查起诉。检察院审查认为,张某某因被害人王某某骚扰其女朋友江某某,与王某某在快手、微信发生争执，2020年3月28日17时左右，纠集葛某某、焦某二、柳某某、孙某某、辛某某、江某某、焦某某等15人，驾驶6辆车前往即墨区田横镇王哥庄村。张某某、葛某某、焦某某等人在王哥庄村委后一胡同内对王某某进行追打，后该三人强行将王某某拖入车中，拉至田横镇丰澳加油站南边山上空地处，张基某某、江某某、焦某某等多人继续对其威胁、训斥、殴打，拘禁行为持续一小时左右。经鉴定，王某某损伤属轻微伤。后焦某某、葛某某等三人开车将王某某送回家。焦某某已向王文成赔偿损失，并取得王文成谅解。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百七十九条，检察院对焦某某进行了社会调查并认为，焦某某实施了《中华人民共和国刑法》第二百九十二条规定的行为，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但犯罪情节轻微，案发时系未成年人，赔偿被害人损失并取得被害人谅解，具有悔罪表现，自愿认罪认罚。法律依据条件不起诉。

案例三：

林某，女，1987年10月17日出生，汉族，初中文化，安徽省六安市人，住青岛市城阳区。2018年9月26日因涉嫌销售假药罪被青岛市公安局城阳分局刑事拘留，同年10月31日经检察院审查不批准逮捕，同日由青岛市公安局城阳分局取保候审，本案由青岛市公安局城阳分局侦查终结，以被不起诉人林玲涉嫌销售假药罪，于2019年10月30日向本院移送审查起诉。经本院依法审查查明：2018年3月份至9月份，被不起诉人林玲以营利为目先后三次在其经营的位于青岛市城阳区民生商贸城A区出售玻尿酸。原《中华人民共和国药品管理法》第四十八条第三款第二项规定，依照本法必须批准而未经批准生产、进口，或者必须检验而未经检验即销售的产品，按假药论处；而2019年12月1日实施的新《中华人民共和国药品管理法》第九十八条取消了此规定。本院认为，因为法律法规发生变化，被不起诉人林玲应免于追究刑事责任。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六条第(六）项和第一百七十七条第一款的规定，决定对林某不起诉。

律师办理不起诉案件完毕小结

1、律师参与纠纷处理，要具有高超的协调能力，说服各方妥协。实现最好的处理结果。

例如彭某案件，受害人主张的数额太高，侵权人认为讹人，再次引发经济上的矛盾，律师把握时机，在受害人配合的情况下，及时介入，对受害人有一定的过错，根据法律，不接受现在的赔偿额，由于自身有过错，案件判决不一定能够实现自己的目的等情形进行了释法。同时，对自己的当事人做了相关的法律辅导，根据受伤情况，受害人在生理上、精神上遭受了相关的痛苦角度，使双方有了相互理解，最终达成赔偿协议。

2、司法机关敢于担当。正确处理了民间矛盾引发的刑事案件

以上案例，彭某案，彭某与受害人无冤无仇，喝酒过量，情绪难控，案发后积极赔偿，自愿认罪认罚，不存在现实的危害性。焦某某属于未成年人，事出有因，情节轻微，案发后积极赔偿，没有再继续羁押的必要性。林某属于自身在用玻尿酸，朋友关系使用，收费导致了具有销售情节，再加上法律法规进行了修改，依法不再构成犯罪。承办案件的司法机关没有教条主义办案，把法律适用运用的有血有肉，富有人情味。担当精神值得辩护人欣慰。

3、刑事辩护要牢固树立法律效果、社会效果、政治效果三统一

一个刑事案件的处理，在辩护上要把握时代的脉搏，从宏观上分析案件性质，从微观认识案件证据，拿出符合时代特色的处理意见，有益于案件的解决。

4、刑事诉讼不能跟着司法机关走程序，不做“随行者”

刑事诉讼，一会抓人，一会威胁，一会审理，对被告人是一种折磨，对辩护人也是一种煎熬。没有强大的内心世界，可能会低头认罪，前功尽弃。要做好被告人的心理疏导，律师应该把空案件节奏，做好迎接一切战斗的准备。

5、没有方法论的刑事辩护就是盲飞

飞行器飞行靠的是导航，飞鸟飞翔有先天性生理储备，在刑事案件辩护工作，没有目的没有方法的辩护，无异于夜间盲飞，无异于无头苍蝇乱撞，专业化的刑事辩护从来就是在破解法律事实上下功夫。

尊重事实和法律规定、节约司法资源，化解民间矛盾，为当事人实现利益最大化是刑事律师的职业道德要求，也是实现律师价值的一种具体体现。诚功律师帮当事人成功，不仅仅是一种追求，更是一种目标。